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疫情防控期间紧急措施及应对风险相关法律问题分析
发布日期:2020-03-03 信息来源:管理员 作者:柯晨

为抗击新冠肺炎疫情,各地政府陆续采取了诸多紧急措施,例如封城、延长春节假期、延期复工、强制隔离等。在此期间,持续关注各地防控新举措、在微信群里互相交流、遵守限行管控等疫情防控措施,已成为市民在家“自我隔离”期间的日常必修课。但随着疫情战役进入胶着状态,越来越多企业希望恢复生产经营活动,部分市民急盼“离家出走”,也不乏出现以身试法之人,因提前复工、擅自营业、拒不配合隔离措施等行为被制裁的新闻屡见报端。

那么究竟各级政府以及防控工作应急指挥部等主体可以采取哪些紧急措施?拒不执行疫情防控措施要承担什么样的法律后果?因执行防控措施所产生的损失如何分担?接下来逐一予以介绍。

一、疫情防控期间可采取的主要紧急措施


如上表所述,根据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》的规定,在发生新冠肺炎疫情这类重大突发性公共卫生事件时,按照法定程序,县级以上地方人民政府有权实施封闭场所、强制隔离等紧急措施,县级以上地方人民政府报上一级人民政府有权决定实施停工、停业、停课等紧急措施。故非县级以上地方人民政府例如乡镇人民政府、防控工作应急指挥部、社区防疫工作单位等以自己名义作出或予以公告的关于强制隔离、限制出入小区、村庄、堵截公共道路等决定,无法律依据。同时还要注意到紧急措施适用的区域范围,如跨省、自治区、直辖市范围内征用物资权在国务院,像大理市征用其他省市的物资,不仅不合情理,也于法无据。

在疫情防治工作尚在持续的当下,建议政府部门从作出紧急措施决定的行为主体、行为程序以及比例原则等方面对各地仍继续采取的紧急措施的合法性、必要性进行审查,决定下一阶段的防疫工作方向,以平衡疫情防控与恢复经济生产之间的关系。

二、拒不执行疫情防控期间政府紧急措施决定的法律后果

() 民事责任

根据《中华人民共和国传染病防治法》第七十七条、《中华人民共和国突发事件应对法》第六十七条的规定,违反规定导致传染病传播、突发公共卫生事件危害扩大,给他人人身、财产造成损害的,应当依法承担民事责任。

以企业违反疫情防控紧急措施,提前复工或不满足复工条件擅自复工可能产生的民事责任举例。若企业提前复工或未按复工要求采取劳动保护措施而擅自复工的,该行为属于可能对他人人身、财产造成损害的危害行为,若因为劳动者聚集、生产经营活动、上下班途中对外接触不特定人员等原因导致劳动者感染新冠肺炎疫情肺炎或者导致传染他人新冠肺炎疫情肺炎的,应当承担人身损害赔偿责任。若因为提前复工、擅自复工出现确诊病例导致营业场所(例如写字楼等)被封闭等,造成周边经营者停产停业损失的,应当承担财产损害赔偿责任。

() 行政责任

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十四条的规定,有关单位未按规定采取应急措施,造成严重后果的,面临被责令停产停业、暂扣或者吊销许可证或者营业执照的行政处罚。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十六条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项的规定,拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的,面临被警告或者处以二百元以下罚款的行政处罚,情节严重的,面临被处以五日以上十日以下拘留,并处五百元以下罚款的行政处罚。

目前各地已经报道若干起因“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”而被处罚的案件。从报道的情况看,违法情形五花八门,包括提前复工、擅自营业、擅自出行、为他人的聚集活动提供聚集场所、拒不配合测量体温等,应当引起重视。但在警示之余,建议行政机关在查处此类案件时,对行为人拒绝或不配合行为是否属于违反政府依法发布的决定、命令应进行审慎审查,例如前述提及的限制出行、体温测量等是属于政府依法发布的决定、命令还是仅仅是政府倡议的措施应加以区分。

() 刑事责任

拒不执行疫情防控期间政府紧急措施决定,情节严重构成犯罪的,还将被依法追究刑事责任。例如拒不执行紧急措施决定,造成传染病传播,情节严重,危害公共安全的,可能构成以危险方法危害公共安全罪或过失以危险方法危害公共安全罪;拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施,引起新冠肺炎疫情传播或者有传播严重危险的,可能构成妨害传染病防治罪;以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、红十字会工作人员依法履行防疫、检疫、强制隔离等预防、控制措施的,可能构成妨害公务罪。

实践中也已陆续出现了拒不执行紧急措施决定被公安机关以危险方法危害公共安全罪立案侦查的案件,如近期网络上口诛笔伐的“晋江毒王”案。

笔者认为武汉返乡人员未自行隔离,参加聚集性活动固然令人深恶痛绝,但“以危险方法危害公共安全罪”是一重罪,实践中对此类行为以“以危险方法危害公共安全罪”定罪应谨慎。

对此类妨害新冠肺炎疫情防控违法犯罪行为,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2020210日联合发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》,明确规定仅确诊病人拒不执行隔离措施,进入公共场所或者公共交通工具的;疑似病人拒不执行隔离措施,并进入公共场所或者公共交通工具,造成新冠肺炎疫情传播的等两种情节严重的行为,才以“以危险方法危害公共安全罪”定罪处罚,其他拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的防控措施,引起新冠肺炎疫情传播或者有传播严重危险的,以妨害传染病防治罪定罪处罚。

综上所述,拒不执行疫情防控期间政府紧急措施决定将可能承担民事责任、面临行政处罚、被依法追究刑事责任,尤其在新冠肺炎疫情尚未控制、全国上下严防死守防止疫情扩大的当下,疫情防控期间的紧急措施切不可违反、疫情防范切不可掉以轻心。

三、因执行疫情防控期间政府紧急措施决定而产生的损失分担问题

执行疫情防控期间政府紧急措施决定固然是行政相对人应当履行的义务,但这些紧急措施中无论是强制隔离,还是延期复工、暂停营业等,均不可避免地将对执行政府紧急措施决定的行政相对人造成损失,故对因执行疫情期间紧急措施而造成的损失进行合理的分担,将成为疫情之后定纷止争的主要工作之一。

其中,有些损失分担已经明确,例如福州市人民政府印发的《关于帮助中小微企业应对疫情共渡难关若干措施的通知》,规定加大信贷支持、对承租国有资产类经营用房的中小微企业以及个体工商户免收、减收房租、减免税费等,明确了由政府以及国有企业主动承担责任分担部分损失;又如,在劳动关系中明确规定劳动者工作报酬由用人单位承担损失,即企业停工停产在一个工资支付周期内的,企业应按劳动合同规定的标准支付职工工资,劳动者被采取隔离措施的,所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。

但除此之外,平等主体间的合同关系中仅将不可抗力作为免责事由,但对相关损失分担尚不明确,本部分以延期复工、暂停营业紧急措施决定下的租赁合同关系举例提供一个解决思路。

在政府发布决定要求延期复工、暂停营业的情况下,主要产生了两部分损失,一部分是租赁场所空置的损失,另一部分是停业而导致的利润损失、员工工资支出、货物折旧等损失,其中因为该情形属于不可抗力,承租人不得向出租人主张其未按约定保证租赁场所在租赁期限内均可正常经营使用的违约责任,但根据“双务合同牵连性”以及“同时履行抗辩权”的原理,在执行紧急措施的“停业期间”出租人未按约定提供租赁服务,基于权利义务相统一的原则,承租人有权据此抗辩出租人提出的支付租金请求。这样一来,执行紧急措施的“停业期间”的租赁场所空置损失实际上由出租人承担,停业损失由承租人承担,在一定程度上达到公平分担损失的效果。

当然,执行疫情防控期间政府紧急措施决定而产生的损失,因法律关系的不同而存在显著区别,不能一概而论,但均应当秉承公平原则,在法律关系主体之间进行合理分担,并可考虑由相关部门出台指导性意见。

疫情之下,政府应依法防控,遵守政府依法防控措施也是每个公民刻不容缓的义务。同时如何保障市场主体的合法权益,合理分担因疫情所造成的损失,也是当下急需解决的问题。我们坚信,全国上下凝心聚力,共克时艰,终将战胜疫情、迎来美好的新生活。

作者:柯 晨 国浩律师(福州)事务所律师。

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